2014-04-25 京都会館建築確認処分取消審査請求書「反論書」-2
京都会館建築確認処分取消審査請求書「反論書」-2

第2 地区計画制度の濫用

1 地区計画の範囲が恣意的に定められたこと

(1) 平成24年1月20日に行われた第47回京都市都市計画審議会において、岡崎地域活性化ビジョンの実現に向けた都市計画制限の見直し関連案件3件の京都市決定が審議された。
その結果、岡崎地区において、①用途地域の変更、②特別用途地区の決定、③地区計画の決定が承認された。

(2) この都市計画の変更について、京都市は次のように説明している。

「岡崎地域は,都心部と東山の山麓の間に位置しており,東山を背景として,優れたデザインの近代建築物群と岡崎公園の緑や琵琶湖疏水などの広々としたオープンスペースで構成されたスケールの大きい都市空間を形成しており,優れた都市景観・環境を有するとともに,美術館や京都会館,動物園,図書館などの多彩な文化交流施設により,京都最大の文化・交流ゾーンが形成されています。

本都市計画等は,このような地域において,用地地域を変更するとともに,特別用途地区及び地区計画を定めることにより,平成23年3月に策定された「岡崎地域活性化ビジョン」に掲げる「優れた都市計画・環境の将来への保全継承」「世界に冠たる文化・交流ゾーンとしての機能強化」「更なる賑わいの創出」を図ろうとするものです。また,併せて,景観計画を変更し,同地域を「岡崎公園地区特別修景地域」に指定することにより,岡崎地域における広々とした空間の保全,継承を図ろうとするものです。」

すなわち、京都市は上記3件の変更・決定は「岡崎地域活性化ビジョン」を実施するための一体的な施策として位置づけている。


(3) 用途地域の変更については、甲33の右側に赤い枠取りで示された範囲(以下「旧住専地区」という。)において、「第二種中高層住居専用地域,建ぺい率:60%,容積率:200%」を「第二種住居地域,建ぺい率:60%,容積率:200%」に変更した。

これにより、同地域においては、これま 建築が許されなかったホテル、カラオケボックス、ボーリング場、スケート場、さらに10000m2以下であれば、マージャン屋、ぱちんこ屋、射的場等、勝馬投票券発売所、場外車券売場等も建築が許されるようになった。また、飲食店も「2階以下、床面積1500㎡以下」しか認められなかったものが、10,000㎡以下にまで大きく拡大されることとなった。

このような用地地域の変更については、住民の意見を聞くことが要件とはされていないため、用途地区の変更により、後記のとおり許容される建築物が大幅に増えることは、十分周知されることはなかった。また、地域住民に対してこのような変更の計画についても、またその必要性についても、十分周知されることはなかった。


(4) 他方で、地区計画の変更については、甲34の青色の枠取りで示された範囲で行われた(なお、特別用途地区の指定範囲も同一である。)ため、甲Bに緑色の斜線で示された範囲(「地区計画対象外地区」という。)については、上記用途地区の変更の影響を受けるにもかかわらず、地区計画(および特別用途地区)の対象からは外されてしまった。

その結果、同じく用途地域が変更された区域であるにもかかわらず、平安神宮の敷地内だけは、地区整備計画により建物用途が制限されて、「1住宅(A地区については,その敷地が冷泉通に接するものに限る),2共同住宅,寄宿舎又は下宿(A地区については,その敷地が冷泉通に接するものに限る),3老人ホーム,保育所,身体障害者福祉ホームその他これらに類するもの,4公衆浴場,5病院,6老人福祉センター,児童厚生施設その他これらに類するもの,7自動車教習場,8ボーリング場,スケート場,水泳場,スキー場,ゴルフ練習場及びバッティング練習場,9マージャン屋,ぱちんこ屋,射的場,勝馬投票券発売所,場外車券売場その他これらに類するもの,10カラオケボックスその他これに類するもの,11建築物に付属する自動車車庫で,地階を除く床面積の合計が600平方メートルを超えるもの」は建築することができないこととなった(甲35)。


(5) このように、旧住専地区は、従来同一の建築規制に服していたにもかかわらず、地区計画対象外地区が地区計画の対象とはならなかったために、当該地区の建築規制が大幅に緩和される事態となっている。
ところが、旧住専地区のうち地区計画対象外地区のみについて建築規制を緩和すべき合理的な理由はな
い。
すなわち、岡崎通の東側地区も、聖マリア教会・幼稚園のある地区も、平安神宮と一体となった界隈景観を作り出していることから、旧住専地区は、従来と同様、同一の建築規制に服するのが相当であることは、地域の実情からいって明らかだからである。

この点、冷泉通以南の岡崎通東側地区は従前から「第二種住居地域」であったことからこれにあわせたとの主張があるとすれば、それは誤りである。なぜなら冷泉通以南は平安神宮の東面と接していないから、地域性が異なるからである。

そうすると、本建築計画は、地区計画対象外地区をあえて外して策定されたものというほかないのである。


2 特例許可制度を用いないことの違法性について

(1) 特例許可制度を用いず、地区計画で高さ制限の緩和を認めることは、次の3つの点で、違法である。

第1点 地区計画では、具体的な建物が当該地域に建築される場合に生ずる地域住民相互の利害調整が十分に図られないこと。
第2点 地区計画と、特例許可制度とでは、検討の対象が異なること。
第3点 本件地区計画は、特定の現行の建物の高さの最高限度の緩和を内容としているところ、そのような提案の当否はまさに特例許可制度の領域であること。


(2) 第1点について

平成24年7月19日、京都弁護士会は、「西ノ京桑原町地区における地区計画において、建築物の高さ制限を緩和することに関する意見書」を作成し、地区計画が策定された場合を、特例許可制度の適用除外とすることは相当でないことから、京都都市計画(京都国際文化観光都市建設計画)の計画書において、(適用除外)2(3)で、一定の要件を満たす地区計画区域内の建築物につき、同計画書の規定の適用除外が定められているが、これについては適用除外として認めるべきではなく、適用除外から削除すべきであるとの意見を出している。
そして、その理由について、以下のとおり述べている。

ア 新景観政策下においては、建築物の高さの最高限度を厳格化するとともに、その緩和については特例許可制度によるものとされていること

(ア) 京都市は2007(平成19)年9月、それまでの景観政策を大きく転換する「新景観政策」を施行して市街地について高さ規制を強化し、思い切ったダウンゾーニングを実施している。

すなわち、都市計画の変更により、高度地区の変更(高度地区の計画書の策定)(以下「同計画書」という。)を行い、「歴史的市街地」「山すそ部の住宅地」「市街地西部および南部の工業地域」の3エリアを中心に高さ規制を強化、あるいは新規に実施し、高さ規制の段階についても、従来の10/15/20/31/45メートルの5段階から10/12/15/20/25/31メートルの6段階に変更した。

特に、歴史的市街地については、ほぼその全域で高さが引き下げられ、わけても都心部の幹線道路沿道については45メートルから31メートル、その内部地区については31メートル(マンションでは11階建て程度)から15メートル(同5階建て程度)に引き下げた。

このことは、新景観政策において、建築物の高さが都市景観に及ぼす影響が極めて重大であるとの認識を示し、これまでの景観政策が不十分であったとの反省の下に、市および市民が、将来の京都の景観を保全再生するために、建築物の高さを低く抑えていくという決意を示したものと評価できる(詳細は、当会の2007年2月9日「京都市の新たな景観政策の素案 時を超え光り輝く京都の景観づくりについての意見書」を参照されたい。)。

(イ) その上で、同計画書において、①すぐれた形態・意匠を有する建築物、②公共性の高い建築物などで、市長が当該建築物が存する地域の良好な景観の形成及び周囲の市街地の環境に支障がないと認めて許可したものは、その許可の範囲内において、同計画書の規定による建築物の高さの最高限度を超えることができるとする「許可による特例」の制度(特例許可制度)を認めた。

(ウ) そして、特例許可制度の手続について、「京都都市計画(京都国際文化観光都市建設計画)高度地区の計画書の規定による特例許可の手続に関する条例」(特例許可手続条例)を制定した。

この特例許可制度においては、建築主は市長との事前協議を義務づけられ(3条)、協議が整った時は、建築計画書および概要書を市長に提出しなければならない(4条)とされる。また、市長は建築計画の概要を公告して、3週間縦覧に供しなければならず(6条)、建築主は、建築計画にかかる建築物の敷地の周辺住民に周知させる説明会を開催しなければならない(7条)とされている。そして、建築計画について意見を有する者は意見書を提出することができ、建築主にはこれに対する応答義務が課せられている(8条)。

更に、市長の諮問機関として景観審査会が置かれ(13条)、景観審査会は、利害関係人に公開による意見の聴取を行うことができるとされる(19条)。

(エ) この特例許可制度により高さの最高限度を超えて建築物の新築が許可された例に、京都大学付属病院新築工事がある。

これに対する景観審査会では、高度地区による20メートル規制に合わせて新病棟を5階建てにした場合、高度医療を進めるために病院側が必要とする病床(約千床)を確保するには棟数が増え、敷地内に配置できないという必要性が示され、建築計画の内容が詳細に説明されるとともに、8階建てにした場合でも鴨川からの大文字の眺望が阻害されないというシミュレーション結果が示されて、許容性が慎重に検討されている。また、外観上もひさしの深い屋根を設けるなどの配慮を求めることなど、一定の調整が図られた。

このように、特例許可制度のもとでは、建築計画の詳細が市民に明らかになるとともに、特例を認める必要性と許容性が示されることにより、新景観政策との整合性や周辺住民の生活利益との利害調整が慎重に検討されている(なお、当会は2008年3月6日、京都大学付属病院新築工事についても、特例許可制度が安易に適用されることがないことを求めた意見書を京都市に提出しているところである。)。

(オ) また、現在においても、特例許可の適合要件は厳格に運用されている。

すなわち、京都市は、京都府の「京都府民ステーション(仮称)構想」に関する提言〈七条警察署跡地の利活用方策について〉に関し、高さ規制の緩和の可能性について言及し、「運転免許の更新窓口」「交番等の警察機能を備えた地域防犯関連施設」を設ける施設についても、施設全体が高い公共性を有するものとは言えず、また、高さ制限を超えないと公共機能が確保できないといった技術的・客観的理由も想定しがたいとして、特例許可制度による高さ制限の緩和許可は極めて困難であるとし、警察機能のような「一定の公共性」があると考えられる機能を有する施設が設けられるものであっても、「高い公共性」は認められないとして、高さ規制の緩和許可について厳格な態度をとっている。

(カ) このように、京都市は、これまでの景観政策が不十分であったとの反省の下に、市および市民が、将来の京都の景観を保全・再生するために、建築物の高さを低く抑えることを主眼とした新景観政策を実施してきたのである。

イ 地区計画が策定された場合を、特例許可制度の適用除外とすることは相当でないこと

(ア) 現行の京都都市計画(京都国際文化観光都市建設計画)の計画書においては、特例許可制度の適用について除外事由が定められており、その一つとして、「都計法(都市計画法)第12条の4第1項第1号に規定する地区計画の区域のうち、同法第12条の5第2項第3号に規定する地区整備計画において、次に掲げるアからエ(「ア建築物等の用途の制限、イ壁面の位置の制限、ウ建築物等の高さの最高限度、エ建築物等の形態又は色彩その他の意匠の制限」)までの全ての制限(以下「高さ等の4つの制限」という。)が定められている区域内の建築物で、当該地区計画の内容に適合するもの」があげられている(以下この要件を満たす建築物を「例外建築物」という)。

このように、例外建築物について、特例許可制度によらずに高さ規制の緩和(高度地区の不適用)が認められているのは、地区計画が作成される場合においては、地区計画の策定過程において、地域住民の意見が地区計画に反映され、それにより、高さ等の4つの制限に関して、地域住民相互間で利害調整がなされることから、敢えて特例許可制度を用いる必要がないと考えられたものと解される。

すなわち、地区計画(都計法12条の4第1項1号)は、「一定の地区を対象に、その居住者の利用する道路・公園・広場といった施設(地区施設)の配置及び規模に関する事項や、建築物の形態・用途・敷地等に関する事項を総合的な計画として定め、開発行為や建築行為をこれに基づいて規制・誘導することにより、地区特性にふさわしい良好な市街地の整備を図ろうとするものであって、①地区のマスタープランとして、地区計画の目標や地区の整備、開発及び保全の方針を定める「地区計画の方針」と、②かかる「地区計画の方針」に従って、道路、公園、緑地などの配置や建築物等に関する制限などを定める「地区整備計画」とからなる。そして②では、?建築物の用途、?容積率、?建ぺい率、?壁面位置、?高さ、?形態・意匠などを定めることができる。
地区計画は、地域住民のまちづくりについての発意を契機として、市と市民が協働して勉強会を開催するなどして地区の問題点・課題を探り、それをもとに市民がまちづくりの具体的な内容の提案・要望をまとめ、そこから市民と市が協働で「地区計画の案の検討素案」を作成し、市民が合意形成をはかって「地区計画の素案」を作成する。市はこれをもとに「地区計画の原案」を作成して公告・縦覧に供する。これに対する関係権利者からの意見を踏まえて、市は「地区計画の案」を作成し、これを再度公告・縦覧に供する。これに住民および利害関係人は意見を提出することができる。その後都市計画審議会で審議し、都市計画決定がなされ、条例化もなされる。

このように、地区計画は、地域住民の合意に基づいて、それぞれの地区の特性にふさわしい良好で質の高いまちづくりを誘導するための計画であり、「住民の合意」に基づいて作成されるべきものである。
また、実際の制度運用においても、事実上、当該地区の敷地の所有者の大多数の合意が必要とされており、地区計画の作成過程において、地域住民の大多数によって、まちづくりの方向性が十分に議論され、高さ等の規制緩和の必要性と合理性が十分に吟味される。

以上のとおり、地区計画においては、まちづくりの枠組みや具体的な規制内容について、地域住民の間で十分に議論がなされることにより、意見のすりあわせや利害調整が行われることから、高さ規制については特例許可制度を用いることは不要であると考えられたものと思われる。

(イ) しかし、現行の都市計画法には、地区計画を定めることのできる街区の最小基準が法定されていないため、現行の地区計画制度では、現実には、地域住民による十分な論議や、利害調整を行うことなく、地区計画を定めることができる。

すなわち、京都会館建て替え問題に関係する岡崎地区の地区計画に続き、今般の島津製作所の所有地のみを対象とする本件地区計画は、利害関係を一にする一人もしくは少数者所有地(以下「少数者所有地」という。)において、特例許可制度によらずに高さ規制を緩和しようとしているものであって、(ア)で述べたような、地域の住民による意見のすりあわせや利害調整を図る過程を経ていない。

その結果、市の承認さえ得られれば、当該地区を所有する所有者の意のままに建築物の高さ等の規制の緩和が許されることになる。そして、このような手法を認めると、一定の敷地を購入し、これに対して地区計画を定めることにより、当該地区及び周辺地区の高さ規制の適用を受けずに高層建築物を建設することが可能となることから、事実上高度地区の指定は画餅に帰すこととなり、新景観政策の趣旨を没却させることとなる。
(ウ) 更に、「少数者所有地」は意図的に作出される場合もある。

すなわち、京都市は、岡崎地区の地区計画の策定に当たり、明らかに同一の地域性を有する街区(一の用途地域に指定されている街区)の中から、住民の存在する部分を排除し、京都市および平安神宮が所有する部分のみを切り分けて「少数者所有地」を作出し、京都市自身および平安神宮を住民とする地区計画を策定した。

新景観政策を施行した京都市自身がかかる潜脱行為を行うことについては、既に当会の2011年10月21日付意見書において、厳しく批判したところであるが、意図的に少数者所有地を作出することは、地域住民による意見のすりあわせと利害調整を企図する地区計画の制度と真っ向から矛盾する結果をもたらすことになるのは明らかである。

(エ) また、京都市においては、地区計画の策定の際の手続としては、都市計画法に規定されている以上に厳格な手続が定められておらず、地区計画の内容の縦覧及び意見の募集が必要とされているのみで、特例許可制度のように、建築主の説明義務や地域住民の意見表明とこれに対する建築主の応答義務も定められていない。

そうすると、少数者所有地について地区計画が定められる場合には、規制を緩和することにより利益を得る当該少数者が規制の緩和に反対することはありえないから、事実上、形式的な縦覧、意見公募の手続さえ踏めば、地域住民との利害調整を経ることなく地区計画を定めることが可能である。

(オ) 上記のとおり、現行の都市計画法が、地区計画を定めることのできる街区の最小基準を法定していない以上、地区計画が策定されれば、その過程において、必ず地域住民による十分な論議、および利害調整を経ることになるとは断じ得ない。したがって、地区計画が策定される場合には、特例許可制度の例外とするだけの内実を有しているということはできない。

そうだとすると、高さ等の4つの制限について定めた地区計画を策定した場合を、特例許可制度の適用を除外することに合理性は認められず、相当でないと言わざるを得ない。

上記意見について、申立人らは相当と認め、これら全部を援用する。

(5) 第2点について

また、地区計画と特例許可とでは、検討すべき対象が全く異なることからしても、地区計画の策定をもって特例許可の対象外とするのは相当ではない。

すなわち、地区計画においては、当該地区の将来像を地区整備計画として定めることができるが、そこにおいては、①地区施設(主として街区内の居住者等の利用に供される道路・公園・緑地・広場などの公共空地のこと)の配置および規模、②用途の制限、③容積率の最高限度または最低限度、④建ぺい率の最高限度、⑤敷地面積または建築面積の最低限度、⑥壁面の位置の制限、⑦壁面後退区域(壁面の位置の制限として定められた限度の線と敷地境界線との間の土地の区域のこと)における工作物の設置の制限、⑧高さの最高限度または最低限度、⑨形態・意匠の制限、垣・柵の構造の制限、⑩現に存する草地樹林地等の保全に関する事項が定められるのであり(都市計画法第12条の5第6項、施行令第7条の4、施行令第7条の6、施行令第7条の7)、当該地区における土地利用のあり方を、一般的・普遍的に定めるものである。

これに対して、特例許可制度は、当該特定の敷地において建築が予定されている具体的な建物建築計画が、当該地域に適合的であるかどうかを個別的・具体的に判断するものである。

したがって、前者の手続で後者の手続を代替することは、制度論としても不当といわざるを得ない。

(6) 第3点について

加えて、本件のような地区計画の策定は、特例許可制度の潜脱であることがより明らかである。

  すなわち、本件地区計画においては、現に建物の建っているところを狙って高さ規制を緩和するものであるが、このような計画は地区の整備計画とはいえない。これでは、現に存在する建物を将来解体すべきかどうか、そこに同じ高さの建物を建てるべきかどうかという建物自体の将来性を地区計画で定めることになるが、それはまさに特例許可制度のよく審査しうるところである。

(7) まとめ

以上のとおり、一般的にいっても、例外建築物について特例許可制度の適用を除外することは特例許可制度の潜脱として違法であると解されるばかりか、本件の地区計画では、その潜脱が具体的に明らかであるから、本件において、地区計画により高さ制限を緩和することは違法である。


3 条例化によっても、上記違法性は阻却されないこと

本件地区計画は、条例化されている。

しかし、その過程において、特例許可制度の適用された場合と同様の地域との利害調節がなされた事実も、当該建物の建築計画についての地域との整合性が具体的に検討された事実も認められない。
したがって、本件地区計画が条例化されているとしても、上記違法性は阻却されない。

反論書3につづく

■京都会館建築確認処分取消審査請求書「反論書」-2

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2014-05-09 京都会館審査請求裁決書-京都市建築審査会

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by 2011-kyoto | 2014-04-25 00:02 | 2014/04
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